home *** CD-ROM | disk | FTP | other *** search
/ The Supreme Court / The Supreme Court.iso / pc / ascii / 1990 / 90_6105 / 90_6105.zo < prev    next >
Encoding:
Text File  |  1992-05-25  |  18.4 KB  |  349 lines

  1. NOTICE: This opinion is subject to formal revision before publication in the
  2. preliminary print of the United States Reports.  Readers are requested to
  3. notify the Reporter of Decisions, Supreme Court of the United States, Wash-
  4. ington, D.C. 20543, of any typographical or other formal errors, in order that
  5. corrections may be made before the preliminary print goes to press.
  6. SUPREME COURT OF THE UNITED STATES
  7. --------
  8. No. 90-6105
  9. --------
  10. JOHN H. EVANS, Jr., PETITIONER v.
  11. UNITED STATES
  12. on writ of certiorari to the united states court of
  13. appeals for the eleventh circuit
  14. [May 26, 1992]
  15.  
  16.   Justice Stevens delivered the opinion of the Court.
  17.   We granted certiorari, 500 U. S. - (1991), to resolve a
  18. conflict in the Circuits over the question whether an
  19. affirmative act of inducement by a public official, such as a
  20. demand, is an element of the offense of extortion ``under
  21. color of official right'' prohibited by the Hobbs Act, 18
  22. U. S. C. 1951.  We agree with the Court of Appeals for the
  23. Eleventh Circuit that it is not, and therefore affirm the
  24. judgment of the court below.  
  25.                             I
  26.   Petitioner was an elected member of the Board of
  27. Commissioners of DeKalb County, Georgia.  During the
  28. period between March 1985 and October 1986, as part of an
  29. effort by the Federal Bureau of Investigation (FBI) to
  30. investigate allegations of public corruption in the Atlanta
  31. area, particularly in the area of rezonings of property, an
  32. FBI agent posing as a real estate developer talked on the
  33. telephone and met with petitioner on a number of occa-
  34. sions.  Virtually all, if not all, of those conversations were
  35. initiated by the agent and most were recorded on tape or
  36. video.  In those conversations, the agent sought petitioner's
  37. assistance in an effort to rezone a 25-acre tract of land for
  38. high-density residential use.  On July 25, 1986, the agent
  39.  
  40. handed petitioner cash totaling $7,000 and a check, payable
  41. to petitioner's campaign, for $1,000.  Petitioner reported the
  42. check, but not the cash, on his state campaign-financing
  43. disclosure form; he also did not report the $7,000 on his
  44. 1986 federal income tax return.  Viewing the evidence in
  45. the light most favorable to the Government, as we must in
  46. light of the verdict, see Glasser v. United States, 315 U. S.
  47. 60, 80 (1942), we assume that the jury found that petitioner
  48. accepted the cash knowing that it was intended to ensure
  49. that he would vote in favor of the rezoning application and
  50. that he would try to persuade his fellow commissioners to
  51. do likewise.  Thus, although petitioner did not initiate the
  52. transaction, his acceptance of the bribe constituted an
  53. implicit promise to use his official position to serve the
  54. interests of the bribe-giver. 
  55.   In a two-count indictment, petitioner was charged with
  56. extortion in violation of 18 U. S. C. 1951 and with failure
  57. to report income in violation of 26 U. S. C. 7206(1).  He
  58. was convicted by a jury on both counts.  With respect to the
  59. extortion count, the trial judge gave the following instruc-
  60. tion:
  61.       ``The defendant contends that the $8,000 he received
  62.     from agent Cormany was a campaign contribution.  The
  63.     solicitation of campaign contributions from any person
  64.     is a necessary and permissible form of political activity
  65.     on the part of persons who seek political office and
  66.     persons who have been elected to political office.  Thus,
  67.     the acceptance by an elected official of a campaign
  68.     contribution does not, in itself, constitute a violation of
  69.     the Hobbs Act even though the donor has business
  70.     pending before the official.
  71.     ``However, if a public official demands or accepts money
  72.     in exchange for [a] specific requested exercise of his or
  73.     her official power, such a demand or acceptance does
  74.     constitute a violation of the Hobbs Act regardless of
  75.     whether the payment is made in the form of a cam-
  76.     paign contribution.''  App. 16-17.  
  77.  
  78.   In affirming petitioner's conviction, the Court of Appeals
  79. noted that the instruction did not require the jury to find
  80. that petitioner had demanded or requested the money, or
  81. that he had conditioned the performance of any official act
  82. upon its receipt.  910 F. 2d 790, 796 (CA11 1990).  The
  83. Court of Appeals held, however, that ``passive acceptance of
  84. a benefit by a public official is sufficient to form the basis
  85. of a Hobbs Act violation if the official knows that he is
  86. being offered the payment in exchange for a specific
  87. requested exercise of his official power.  The official need
  88. not take any specific action to induce the offering of the
  89. benefit.''  Ibid. (emphasis in original).  
  90.   This statement of the law by the Court of Appeals for the
  91. Eleventh Circuit is consistent with holdings in eight other
  92. Circuits.  Two Circuits, however, have held that an
  93. affirmative act of inducement by the public official is
  94. required to support a conviction of extortion under color of
  95. official right.  United States v. O'Grady, 742 F. 2d 682, 687
  96. (CA2 1984) (en banc) (``Although receipt of benefits by a
  97. public official is a necessary element of the crime, there
  98. must also be proof that the public official did something,
  99. under color of his public office, to cause the giving of
  100. benefits''); United States v. Aguon, 851 F. 2d 1158, 1166
  101. (CA9 1988) (en banc) (``We find ourselves in accord with the
  102. Second Circuit's conclusion that inducement is an element
  103. required for conviction under the Hobbs Act'').  Because the
  104. majority view is consistent with the common-law definition
  105. of extortion, which we believe Congress intended to adopt,
  106. we endorse that position.
  107.                            II
  108.   It is a familiar ``maxim that a statutory term is generally
  109. presumed to have its common-law meaning.''  Taylor v.
  110. United States, 495 U. S. 575, 592 (1990).  As we have
  111. explained, ``where Congress borrows terms of art in which
  112. are accumulated the legal tradition and meaning of centu-
  113. ries of practice, it presumably knows and adopts the cluster
  114. of ideas that were attached to each borrowed word in the
  115. body of learning from which it was taken and the meaning
  116. its use will convey to the judicial mind unless otherwise
  117. instructed.  In such case, absence of contrary direction may
  118. be taken as satisfaction with widely accepted definitions,
  119. not as a departure from them.''  Morissette v. United States,
  120. 342 U. S. 246, 263 (1952).
  121.   At common law, extortion was an offense committed by a
  122. public official who took ``by colour of his office'' money that
  123. was not due to him for the performance of his official
  124. duties.  A demand, or request, by the public official was
  125. not an element of the offense.  Extortion by the public
  126. official was the rough equivalent of what we would now
  127. describe as ``taking a bribe.''  It is clear that petitioner
  128. committed that offense.  The question is whether the
  129. federal statute, insofar as it applies to official extortion, has
  130. narrowed the common-law definition.
  131.   Congress has unquestionably expanded the common-law
  132. definition of extortion to include acts by private individuals
  133. pursuant to which property is obtained by means of force,
  134. fear, or threats.  It did so by implication in the Travel Act,
  135. 18 U. S. C. 1952, see United States v. Nardello, 393 U. S.
  136. 286, 289-296 (1969), and expressly in the Hobbs Act.  The
  137. portion of the Hobbs Act that is relevant to our decision
  138. today provides:
  139.       ``(a) Whoever in any way or degree obstructs, delays,
  140.     or affects commerce or the movement of any article or
  141.     commodity in commerce, by robbery or extortion or
  142.     attempts or conspires so to do, or commits or threatens
  143.     physical violence to any person or property in further-
  144.     ance of a plan or purpose to do anything in violation of
  145.     this section shall be fined not more than $10,000 or
  146.     imprisoned not more than twenty years, or both.
  147.       ``(b) As used in this section-
  148.          .        .        .       .        .
  149.       ``(2) The term `extortion' means the obtaining of prop-
  150.     erty from another, with his consent, induced by wrong-
  151.     ful use of actual or threatened force, violence, or fear,
  152.     or under color of official right.''  18 U. S. C. 1951.  
  153.   The present form of the statute is a codification of a 1946
  154. enactment, the Hobbs Act, which amended the federal
  155. Anti-Racketeering Act.  In crafting the 1934 Act, Congress
  156. was careful not to interfere with legitimate activities
  157. between employers and employees.  See H. R. Rep. No.
  158. 1833, 73rd Cong., 2d Sess., 2 (1934).  The 1946 Amendment
  159. was intended to encompass the conduct held to be beyond
  160. the reach of the 1934 Act by our decision in United States
  161. v. Teamsters, 315 U. S. 521 (1942).  The Amendment did
  162. not make any significant change in the section referring to
  163. obtaining property ``under color of official right'' that had
  164. been prohibited by the 1934 Act.  Rather, Congress intend-
  165. ed to broaden the scope of the Anti-Racketeering Act and
  166. was concerned primarily with distinguishing between
  167. ``legitimate'' labor activity and labor ``racketeering,'' so as to
  168. prohibit the latter while permitting the former.  See 91
  169. Cong. Rec. 11899-11922 (1945).
  170.   Many of those who supported the Amendment argued
  171. that its purpose was to end the robbery and extortion that
  172. some union members had engaged in, to the detriment of
  173. all labor and the American citizenry.  They urged that the
  174. Amendment was not, as their opponents charged, an anti-
  175. labor measure, but rather, it was a necessary measure in
  176. the wake of this Court's decision in United States v.
  177. Teamsters.  In their view, the Supreme Court had mis-
  178. takenly exempted labor from laws prohibiting robbery and
  179. extortion, whereas Congress had intended to extend such
  180. laws to all American citizens.  See, e.g., 91 Cong. Rec.
  181. 11910 (1945) (remarks of Rep. Springer) (``To my mind this
  182. is a bill that protects the honest laboring people in our
  183. country.  There is nothing contained in this bill that relates
  184. to labor.  This measure, if passed, will relate to every
  185. American citizen''); id., at 11912 (remarks of Rep. Jennings)
  186. (``The bill is one to protect the right of citizens of this
  187. country to market their products without any interference
  188. from lawless bandits'').
  189.   Although the present statutory text is much broader
  190. than the common-law definition of extortion because it
  191. encompasses conduct by a private individual as well as
  192. conduct by a public official, the portion of the statute
  193. that refers to official misconduct continues to mirror the
  194. common-law definition.  There is nothing in either the
  195. statutory text or the legislative history that could fairly be
  196. described as a ``contrary direction,'' Morissette v. United
  197. States, 342 U. S., at 263, from Congress to narrow the scope
  198. of the offense.
  199.   The legislative history is sparse and unilluminating with
  200. respect to the offense of extortion.  There is a reference to
  201. the fact that the terms ``robbery and extortion'' had been
  202. construed many times by the courts and to the fact that the
  203. definitions of those terms were ``based on the New York
  204. law.''  89 Cong. Rec. 3227 (1943) (statement of Rep. Hobbs);
  205. see 91 Cong. Rec. 11906 (1945) (statement of Rep. Robsion). 
  206. In view of the fact that the New York statute applied to a
  207. public officer ``who asks, or receives, or agrees to receive''
  208. unauthorized compensation, N. Y. Penal Code 557 (1881),
  209. the reference to New York law is consistent with an intent
  210. to apply the common-law definition.  The language of the
  211. New York statute quoted above makes clear that extortion
  212. could be committed by one who merely received an unautho-
  213. rized payment.  This was the statute that was in force in
  214. New York when the Hobbs Act was enacted.
  215.   The two courts that have disagreed with the decision to
  216. apply the common-law definition have interpreted the word
  217. ``induced'' as requiring a wrongful use of official power that
  218. ``begins with the public official, not with the gratuitous
  219. actions of another.''  United States v. O'Grady, 742 F. 2d, at
  220. 691; see United States v. Aguon, 851 F. 2d, at 1166 (```in-
  221. ducement' can be in the overt form of a `demand,' or in a
  222. more subtle form such as `custom' or `expectation''').  If we
  223. had no common-law history to guide our interpretation of
  224. the statutory text, that reading would be plausible.  For two
  225. reasons, however, we are convinced that it is incorrect.
  226.   First, we think the word ``induced'' is a part of the
  227. definition of the offense by the private individual, but not
  228. the offense by the public official.  In the case of the private
  229. individual, the victim's consent must be ``induced by
  230. wrongful use of actual or threatened force, violence or fear.'' 
  231. In the case of the public official, however, there is no such
  232. requirement.  The statute merely requires of the public
  233. official that he obtain ``property from another, with his
  234. consent, . . . under color of official right.''  The use of the
  235. word ``or'' before ``under color of official right'' supports this
  236. reading.
  237.   Second, even if the statute were parsed so that the word
  238. ``induced'' applied to the public officeholder, we do not
  239. believe the word ``induced'' necessarily indicates that the
  240. transaction must be initiated by the recipient of the bribe. 
  241. Many of the cases applying the majority rule have conclud-
  242. ed that the wrongful acceptance of a bribe establishes all
  243. the inducement that the statute requires.  They conclude
  244. that the coercive element is provided by the public office
  245. itself.  And even the two courts that have adopted an
  246. inducement requirement for extortion under color of official
  247. right do not require proof that the inducement took the
  248. form of a threat or demand.  See United States v. O'Grady,
  249. 742 F. 2d, at 687; United States v. Aguon, 851 F. 2d, at
  250. 1166. 
  251.   Petitioner argues that the jury charge with respect to
  252. extortion, see supra, at 2-3, allowed the jury to convict him
  253. on the basis of the ``passive acceptance of a contribution.'' 
  254. Brief for Petitioner 24.  He contends that the instruction
  255. did not require the jury to find ``an element of duress such
  256. as a demand,'' Brief for Petitioner 22, and it did not
  257. properly describe the quid pro quo requirement for convic-
  258. tion if the jury found that the payment was a campaign
  259. contribution.  
  260.   We reject petitioner's criticism of the instruction, and
  261. conclude that it satisfies the quid pro quo requirement of
  262. McCormick v. United States, 500 U. S. - (1991), because
  263. the offense is completed at the time when the public official
  264. receives a payment in return for his agreement to perform
  265. specific official acts; fulfillment of the quid pro quo is not an
  266. element of the offense.  We also reject petitioner's conten-
  267. tion that an affirmative step is an element of the offense of
  268. extortion ``under color of official right'' and need be included
  269. in the instruction.  As we explained above, our construc-
  270. tion of the statute is informed by the common-law tradition
  271. from which the term of art was drawn and understood.  We
  272. hold today that the Government need only show that a
  273. public official has obtained a payment to which he was not
  274. entitled, knowing that the payment was made in return for
  275. official acts.
  276.   Our conclusion is buttressed by the fact that so many
  277. other courts that have considered the issue over the last 20
  278. years have interpreted the statute in the same way. 
  279. Moreover, given the number of appellate court decisions,
  280. together with the fact that many of them have involved
  281. prosecutions of important officials well known in the
  282. political community, it is obvious that Congress is aware
  283. of the prevailing view that common-law extortion is
  284. proscribed by the Hobbs Act.  The silence of the body that
  285. is empowered to give us a ``contrary direction'' if it does not
  286. want the common-law rule to survive is consistent with an
  287. application of the normal presumption identified in Taylor
  288. and Morissette, supra.
  289.                            III
  290.   An argument not raised by petitioner is now advanced by
  291. the dissent.  It contends that common-law extortion was
  292. limited to wrongful takings under a false pretense of official
  293. right.  Post, at 2-3; see post, at 4 (offense of extortion -was
  294. understood ... [as] a wrongful taking under a false pretense
  295. of official right-) (emphasis in original); post, at 5.  It is
  296. perfectly clear, however, that although extortion accom-
  297. plished by fraud was a well-recognized type of extortion,
  298. there were other types as well.  As the court explained in
  299. Commonwealth v. Wilson, 30 Pa. Super. 26 (1906), an
  300. extortion case involving a payment by a would-be brothel
  301. owner to a police captain to ensure the opening of her
  302. house:
  303.  
  304.     -The form of extortion most commonly dealt with in the
  305.     decisions is the corrupt taking by a person in office of
  306.     a fee for services which should be rendered gratuitous-
  307.     ly; or when compensation is permissible, of a larger fee
  308.     than the law justifies, or a fee not yet due; but this is
  309.     not a complete definition of the offense, by which I
  310.     mean that it does not include every form of common-
  311.     law extortion.-  Id., at 30.  
  312.  
  313. See also Commonwealth v. Brown, 23 Pa. Super. 470,
  314. 488-489 (1903) (defendants charged with and convicted of
  315. conspiracy to extort because they accepted pay for obtaining
  316. and procuring the election of certain persons to the position
  317. of school-teachers); State v. Sweeney, 180 Minn. 450, 456,
  318. 231 N.W. 225, 228 (1930) (alderman's acceptance of money
  319. for the erection of a barn, the running of a gambling house,
  320. and the opening of a filling station would constitute
  321. extortion) (dicta); State v. Barts, 132 N.J.L. 74, 76, 83, 38
  322. A.2d 838, 841, 844 (Sup. Ct. 1944) (police officer, who
  323. received $1,000 for not arresting someone who had stolen
  324. money, was properly convicted of extortion because -generi-
  325. cally extortion is an abuse of public justice and a misuse by
  326. oppression of the power with which the law clothes a public
  327. officer-); White v. State, 56 Ga. 385, 389 (1876) (If a
  328. ministerial officer used his position -for the purpose of
  329. awing or seducing- a person to pay him a bribe that would
  330. be extortion).
  331.   The dissent's theory notwithstanding, not one of the cases
  332. it cites, see post, at 4-5, and n. 3, holds that the public
  333. official is innocent unless he has deceived the payor by
  334. representing that the payment was proper.  Indeed, none
  335. makes any reference to the state of mind of the payor, and
  336. none states that a -false pretense- is an element of the
  337. offense.  Instead, those cases merely support the proposition
  338. that the services for which the fee is paid must be official
  339. and that the official must not be entitled to the fee that he
  340. collected-both elements of the offense that are clearly
  341. satisfied in this case.  The complete absence of support for
  342. the dissent's thesis presumably explains why it was not
  343. advanced by petitioner in the District Court or the Court of
  344. Appeals, is not recognized by any Court of Appeals, and is
  345. not advanced in any scholarly commentary.
  346.   The judgment is affirmed.
  347.                                       It is so ordered.
  348.  
  349.